上世纪八十年代起，许多国家的政府将原先仅用作战时防空袭的机构扩大为战时防空、平时防灾双重职能的民防机构。我国的许多城市也在同期或稍后一段时间内，开展了人防向民防转变的工作。所谓民防，就是政府把民众对战争灾害、自然灾害、人为灾害和突发事件的预防救援工作纳入统一管理轨道。人防向民防的转变，实现防空防灾一体化，既是人防工作深化改革、谋求发展，转变政府职能、加强危机管理的客观需要；也是人防与国际民防接轨的必然趋势。我市和兄弟城市一样，顺应时代潮流，自上个世纪九十年代末开始，在人防向民防转变、实现“两防”一体化方面进行了实践和探索，积累了经验，取得了成效。去年，市委、市政府从加强应急管理，提高应对灾害处置能力的实际工作需要出发，明确了开展民防工作的部署。经市编委批复，我市人民防空办公室加挂了“杭州市民防局”牌子。杭州市民防局的挂牌，意味着我市人防将由单一的防空抗毁职能向防空防灾双重职能转变，在防灾救灾中发挥应有作用的工作起步。为使我市人防向民防转变工作能够积极稳妥地推进和健康发展，真正实现防空防灾一体化，结合实际，本文就如何构建城市减灾体系，加强民防工作的日常管理，以及杭州市民防局的定位，及其在民防工作中的作用等问题谈几点认识。

一、我市灾害管理体制的现状

我市和其他城市一样，目前基本上实行的是分灾种、分部门、分行业的单一灾害管理模式。灾害的监测、预报、救助、救援等是由各专业部门和专职部门分别承担的。地震、台风、火灾、水灾以及化学泄漏污染等灾害虽然设有专门的管理机构，但这些机构大部分是在发生重大或特大灾害时才发挥作用。应急救援的组织指挥和专业抢救队伍也是自成体系，各自作战。现有的杭州市城市应急救援指挥中心（96110），因当时的定位仅局限于城建城管，再加上设备老化、通信手段落后、网络不全，因而不是严格意义上的，涉及全方位的、综合统一的城市应急救援指挥中心。

这种单项灾害管理的模式有它的传统优势：各部门所管理的灾害与其职能基本一致，专业对口，容易协调，便于集中力量处置某种灾害和突发事故。这种体制虽然在我市的抢险救灾，处理灾害事件中发挥过积极作用，但其弊端也是显而易见的，主要弊端有：

1、“分散型”的指挥体制，不能适应统一协调、快速反应的要求。这些已建立的指挥机构缺少跨行业组织指挥协调功能，要跨行业协调完全靠关系、凭面子，缺乏体制保障。

2、“单一型”的组织指挥体制和应急救援队伍难以适应处置现代条件下突发性、高难度、复合型灾害事故的需要，难以形成应急救援的整体合力。

3、分散管理、自成体系，往往会造成重复建设、资源浪费、效率降低。指挥中心的建设，救援设备的添置、宣传教育课题研究等，就有重复建设、多头投入等现象存在。

4、重救轻防，综合管理力度不够。由于没有一个综合性的领导机构及其常设的办事机构，因此，那些带全局性的、整体性的和基础性的防灾工作难以落到实处。

二、建立我市民防体制的构想

我市是省会城市，经济发达、科技进步、人口稠密。正致力于构筑大都市、建设新天堂。同时，我市濒海临江，自然灾害相对较多，突发意外事故也时有发生。城市灾害管理任务相当艰巨而繁重。为规范和强化城市民防工作，提高城市应对灾害和突发事件的应急处置能力，必须对现行的应急管理体制进行改革。

1、建立全市性的民防体制。构建一个什么样的民防体制，是民防工作的核心。按照平战结合、防救结合、统一领导、分级管理的原则，我市应建立起市委、市政府统一领导指挥，民防部门负责综合协调，各有关部门分工协作，对重特大灾害和突发事件实行综合预防和联合救援，战时防空与平时防灾一体化的民防体制。依据这个框架构建民防体制，应该成立杭州市民防委员会，或杭州市应急管理委员会。市长或副市长任主任，副市长或秘书长任副主任，市政府相关职能部门和有关单位负责人为成员。该委员会是我市民防工作（或灾害、突发事件以及公共危机）应急管理领导机构和处置重特大灾害与突发事件的指挥机构。现有的六个市级专设救灾领导机构（市抗震救灾指挥部、市防汛抗旱指挥部、市防火委员会、市化学事故救援指挥机构、市防病防疫领导小组、市安全生产委员会等）调整为民防委员会所属的灾种协调管理委员会机构。民防委员会下设办公室，作为常设办事机构，负责处理日常事务。办公室主任由市政府分管副秘书长兼任，常务副主任由市民防局长兼任。考虑到该办公室的职能与市民防局的职能有交叉，为了便于开展工作，可以设在市民防局内。建立民防体制首要的工作是信息整合，就是建立起统一高效的信息收集、信息加工、信息处理、信息传递、信息反馈系统。通过信息整合，建立一个综合通信平台、一个数据库、一个集群网络、一个完整的管理维护检修和保养机构。其次是整合资源，就是统一管理、科学配置、重点建设、合理调用。根据分级管理的原则，全市应有三个指挥场所：

一是公共突发事件应急处置的常备指挥所。应充分利用市公安局110指挥中心实际功能和其现有的应急联动网络，作为我市的常备指挥所，负责受理三级以下经常性的报警事件。

二是基本指挥所：杭州市城市应急救援指挥中心可以作为我市公共突发事件应急处置总指挥部的基本指挥所，负责受理二级以上（重特大灾害和突发事件）的报警。现在市建委所属有市人防办管理的城市应急救援指挥中心，在职能拓宽、网络完善后可以作为全市应急救援指挥中心，其它作为分中心。12345、110、120、119等可以联网互通。

三是应急机动指挥所。应急通信指挥车除配置一般通讯设施外，还应有卫星通讯，以便将灾害现场场景通过卫星及时把图象传输到总指挥部，以供决策。通过这三个方面的整合，建立起一整套指挥集中统一、结构完整配套、功能全面详尽、反应灵敏可靠、运转及时高效的应急机制。一旦发生重大特大灾害事故，就能够及时受理、科学调度、果断决策、快速反应，形成协同作战局面，提高城市应急救援能力和效率，把损失减少到最低限度。

2、加强综合管理部门的建设，加大日常的管理工作力度。设置一个常设的灾害管理机构，负责处理大量的日常管理与协调工作，这是必要的，也是必需的。这个机构即民防局。民防局除主管战时防空工作外，还应承担起在平时大量而繁重的综合协调及相关组织管理工作，以及提供通讯保障。杭州市民防局已挂牌，并且正着手开展相关的工作。这表明我市民防工作已步入规范化的轨道，这是一个可喜的进步。

3、拟制出台科学的民防法规。依法行政是政府工作的基本要求。在防灾减灾领域，我国的法律尚不完备。目前虽已制定了防火、防洪、防空和防地震等一些法律，但是这些法律只涉及单一灾种的应急处置和管理，较难适应城市综合防灾减灾的现实需要。许多国家制定了民防法，值得我们借鉴。制定统揽民防工作全局的法律已是依法治灾的迫切需要。国家正在考虑制订紧急状态法。为了适应综合减灾、加强应急管理的现实需要，我们不能消极等待，而应以积极的姿态，在职权范围内，尽快制定出台地方性法规《杭州市民防条例》，以法律法规的形式明确政府职责，促进综合减灾和应急管理工作。

三、我市民防局的职能及其在减灾工作中的作用

在我市实施构筑大都市、建设新天堂，全面推进城市化，率先基本实现现代化的战略中，构筑起科学的城市减灾体系，增强应急防范能力，加强全面性、整体性和基础性灾害管理工作，具有实质性的工作就是建立健全组织。市人防办增挂“杭州市民防局”的牌子，可以说是在这方面迈出的第一步。人防向民防转变是一种趋势，也是一种必然。由人防办增挂民防局牌子，承担民防的某些工作，担当起综合协调的职能，具有一定的优势，主要有：

1、防空工作与防灾工作有许多的相同之处，都具有对灾害有效防范、及减轻灾害危害性质，而且许多方面工作交叉，难以截然分开；

2、人防经过多年的建设已形成了一整套用于战时的应急预案体系、组织指挥体系、防护工程体系以及通信警报体系，这一切完全可以用于平时的防灾救灾，特别是502工程的改扩建，先进的指挥通信网络的建成，可以实现平战结合和平战转换。城市应急救援指挥中心楼和指挥通信网络的建成，应急指挥通信车辆的配置和今后直升机的配置将为城市应急救援指挥提供一个设施齐全，功能完善，技术可靠的指挥平台；

3、防空防灾一体化，符合国际惯例，与世界接轨；

4、无需再在政府序列中增设机构、设置重复的，或者是相似职能的机构。当然，由现在的人防办（民防局）承担城市减灾的综合协调职能，也是有一定的困难，或者叫制约性。主要是领导体制上和思想观念上的原因，可能会影响民防工作的综合协调，特别是人员编制偏少，经费投入不足，难以承担起繁重的综合协调任务。

在明确民防局职责之前，必须首先确定民防局在整个城市减灾体系中的地位。也就是民防局在城市防灾救灾时所处的位置和所发挥的作用。这一点，在全国方兴未艾的人防向民防转变试点大潮中，各地的认识不一、取向不一、标准不一，因而做法也不一。有的民防局处在核心的地位，具有抢险救灾的组织指挥协调权力；有的民防局处在议事地位，发挥着“参谋部”的作用；而有的民防局不仅承担抢险救灾任务，还拥有自己组织，可以直接指挥的专业队，负责某一灾种（如化学救援）的应急处置工作。我们认为从常设机构设置的本意和常设机构的职责内容着眼，民防局以不承担具体的抢险救援任务为妥。因为设立常设机构是为了加强综合管理，解决全局性、整体性和基础性的问题。如果民防局直接介入具体的抢险救灾工作，那就违背了设立常设机构的初衷。日常的灾害管理工作又会回到各自为阵、单“兵”作战、自成体系、形不成合力，低层次管理的老路上去。民防局自己组织特种抢险救灾专业队，在目前情况下，也是弊多利少，是不可取的。同时，从人防办是人民防空工作的主管部门，但不直接指挥人防专业队消除空袭后果，减轻空袭危害这一角度看，民防局同样不应承担具体的抢险救灾任务。人防办主管人民防空工作，需要协调市政府相关职能部门，民防局在民防工作中协调的部门与人防办在人防工作中协调的部门也是一致的。民防局只能是作为杭州市政府领导下的灾害管理常设机构，其职能是负责处理防空防灾日常事务工作，发挥综合协调，相关的组织管理及通信保障等作用，其综合协调是工作层面的协调而非领导指挥层面的协调。

按照这一取向，我们认为民防局在全市民防工作体制中应有的职能和承担的工作任务主要是：

1、贯彻执行国家有关减灾工作和民防工作的方针、政策；执行国际减灾和民防工作的《公约》。开展人防向民防转变的工作。

2、根据国家的法律、法规、规章，结合我市的实际，受市政府委托，研究起草民防工作的地方性法规、规章，并组织实施相关的法律、法规、规章。组织、指导、协调和监督有关民防行政执法工作，负责民防行政执法复议受理和行政诉讼。

3、负责编制全市减灾和民防工作的规划、计划。组织、落实、监督规划和计划的实施。

4、负责编制城市应急管理处置总体预案；负责组织、监督、协调各灾种险种的专项（单项）预案的编制工作，形成统一规范的城市预案体系。

5、编制民防应急救援组织的训练大纲，组织指导应急救援的综合演练；会同有关部门收集城市发生的灾害、灾害性事故及其应急救援处置情况。负责城市应急救援指挥中心的日常值勤和维护工作。提供城市应急救援指挥中心减灾的指挥通信服务保障。

6、协助建立健全全市减灾管理工作网络。建立全市民防工作体制，负责各区、县（市）民防机构的联络、联系、协调工作。

7、负责民防工作的宣传教育。在人民防空教育的基础上，充实防灾内容，扩大延伸范围。组织开展全民应急救援、自救互救知识的普及，并组织、指导演练，组织、指导民防志愿者队伍。

8、负责民防工作科学技术研究。开展减灾管理及民防工作的理论研究、学术交流、业务培训，以及新型理论、新型器材和新式手段的应用。

9、会同有关部门平衡、监督、检查人民防空和防灾救灾资金、物资的分配和使用情况。

10、负责民防工作的对外联系与交流。拓展我市民工作的渠道与领域。

四、需要明确几个关键性的问题

1、思想认识的转变。在人防向民防转变的初始阶段，由于人们对民防工作的不了解和不理解，会在有形和无形中给民防工作的展开与推进带来诸多的制约与限制。所以说思想认识是第一位的：只有认识到了民防工作的重要性和必要性，认识到了向民防转变对人防改革创新的现实意义和深远意义，在思想观念上先期进行转变，才有可能为下一步开展实质性的工作，为进一步创造条件、开拓发展打下扎实的基础。转变思想认识分对内和对外：对内转变思想认识的工作必须从加强教育、正确引导入手，通过教育引导将人防办机关和系统内干部职工的思想认识从传统的人防工作转向全新的民防工作上来；对外转变思想认识的工作必须从加强宣传、扩大影响入手，通过宣传影响使社会普遍认识到民防工作的必要性，使全民普遍掌握民防知识。

2、领导体制和工作机制的整体转变。人防向民防转变，承担抗毁抗灾双重职能，实现防空防灾一体化，不能仅仅认为这只是在防空的任务上增加了一项新任务、多干了一件事、人防办多挂了一块牌子的问题。持有这种认识是不正确的，更是一种会造成严重影响的误解。人防转民防是整体性、全方位的转变，包括领导体制和工作机制。诸如人民防空委员会改为民防委员会、人防办改为民防局、人防指挥所改为应急管理指挥中心、人防专业队改为民防应急救援组织、人防工程转为民防工程、人防通信设施和警报系统改为民防预警信息保障体系、人防知识教育改为民防（防灾）知识教育等等。如果片面理解、片面行事，不注重整体转变，不注重调动各方面的积极性，那么民防工作仍将是单一性的，即使开展民防工作，也只能是人防系统唱独脚戏，两防一体化就难以实现。人防向民防转变，人防系统的努力是主要的推动力，但绝不是唯一的力量。必须正确全面理解，并注意调动和发挥社会各方面的力量，实现一个城市的整体转变，民防工作才有更大、更为宽广的平台。

3、人防向民防转变是渐进的。由于受人们思想认识的制约，也受到现有体制机制的束缚，人防向民防转变，在全市范围内迅速而有效地开展民防工作，是不可能一蹴而就、毕其功于一役。寄希望于一纸政府文件、一部法律法规、或是一个专门机构的设置，就以为领导体制顺了，工作机制建立了，一切工作都好办了，是不切实际的。其实这只是一个开端。民防体制的建立如同其他体制的建立一样，都有一个较长的过程。因而只能是渐进的，是逐步完善的。针对现实问题和实际情况，制订建设发展规划（计划），依照规划，渐次推进全市民防工作，这是十分关键的。在这个渐进过程中，既要明确民防委员会作为全市领导核心要做的工作，明确民防局作为常设办事机构要做的工作，明确各职能部门和各单位以及各应急救援组织要做的工作；还要明确各个阶段所做的工作，以及所要达到的目的。

4、民防局的正确定位。民防局作为新设置的职能部门，尤其是作为全市民防工作的常设办事机构，正确定位非常重要。这关系到今后工作的顺利开展和职能的正常行使。要正确定位，必须不错位、不越位。一是不超越职能权限。明确民防局不是领导和指挥机构，不担当发号施令的角色。如果超越这一权限，领导会担心民防局协调不了，而不愿赋予其相应的权力；二是不替代其他职能部门。民防局在民防体制内不从事具体的灾害防范和应急处置工作。仅起参谋和协调作用。如若直接参与救援等工作，相关部门和单位就会产生争夺其权力的想法。这无疑会遭到他人的抵制或反对。三是民防局除承担市委、市政府授权交办的工作职能外，大量的工作应该是拾遗补缺。在一个完备健全的民防工作机制内，总会有许多各职能部门和各单位工作职能无法涵盖，或者是不能全部包容的工作，而这些工作必须要有部门去承担。民防局就应主动积极担当起来，并且做好做实做全。如此才能保证整个机制完整无缺。这类拾遗补缺的工作有：编制防灾（应急管理）规划和总体应急预案；指导应急救援组织培训和综合演练；拟定全局性的防灾减灾法规、规章；拟制防灾自救的宣传教育等等。